梅河口、公主嶺變“省直管”：任重道遠 梅河口地級權限
吉林省近日下發文件決定：自2013年起，在公主嶺市、梅河口市開展深化擴權強縣改革試點工作，兩個試點縣級市被賦予地級市的經濟和社會管理權限。
今后，試點市黨委、政府將直接向省委、省政府報告工作，原地級市不再對其行使審批和管理職能，“省管縣”體制改革在兩個試點市正式實行。
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　　專家認為，這是吉林省行政管理體制上的一次大膽嘗試，是加快縣域經濟社會發展，深化擴權強縣改革的重大舉措，亟待加速推進。
　　“爺們兒”變“哥們兒”　　“以前四平管理的公主嶺相當于和四平的權利達到了平起平坐。
‘爺們兒’變成了‘兄弟’，兄弟所享受的權限和政策是完全相同的。
”省委財經辦主任郭慶海形象地說明了“省管縣”試點開始后發生的變化，“以后省委省政府發文件的時候，兩個試點市和9個市州是同樣發送的。
”公主嶺解放廣場（周繼峰攝）。
　　省管縣體制作為行政管理體制改革中重要的制度創新，在中國各省已經探索實施了多年，各地在探索發展過程中積累了適應當地的豐富經驗。
　　吉林省“省管縣”體制改革伴隨“擴權強縣”改革的啟動而正式開始。
2005年7月1日，吉林省將當時施行的省管市、市管縣（市）財政體制改為省管市、同時管縣（市）的財政體制（簡稱“省管縣財政體制”），此舉涉及到全省41個縣（市）。
　　通過“省管縣財政體制改革”，吉林省建立了省向縣（市）下放共享收入政策，“十一五”期間，累計向縣（市）下放財力100多億元。
“十二五”期間，吉林省繼續上劃共享收入，以“十一五”期間應上劃省共享收入平均數為基數，超基數部分全部留給縣，省縣（市）共享的城鎮土地使用稅全部下放，增值稅和營業稅由六四分成改為五五分成，兩個所得稅由五五分成改為倒四六分成;對23個人均財力低于全省級平均水平的縣（市），省共享收入全部下放;轉移支付與地方財政增長掛鉤。
2006年又進一步加大了改革力度，規定自2006—2010年省縣共享收入全部留成縣級財政。
另外下（方）部分省級收費項目。
比如林業廳下放2個收費項目，僅2006年就給地方增加收入1000萬元。
　　中共中央黨校研究室副主任周天勇認為，“作為我國推進地方政府機構改革和深化財稅體制改革的重要組成部分，‘省直管縣’財政改革的全面推進對于提高政府運行效率、減少政府行政層級以及減輕政府財政負擔具有重要意義。
”　　在實施“省管縣財政體制”的同時，通過“擴權強縣”改革，三次集中放權，賦予縣級政府地級市經濟社會管理權限。
2005年以來，省政府共連續三次向縣（市）下放行政審批管理權限1181項（其中，2005年6月份、10月份連續兩輪放權，下放了876項權限，2008年6月份第三次放權，下放了305項權限）。
同時，深化行政審批制度改革，除涉及國家安全、人民群眾生命財產安全、公共衛生、環境保護等必須審批的外，其它事項逐步由“審批制”改為“注冊制”。
2009年年底前，縣域所有審批全部進入政務大廳辦理，做到大廳之外無審批，程序之外無審批。
不斷創新審批方式，實行土地、林地、草地與環評、規劃等相關事項的并聯審批，實行雙休日不停審批制度。
　　在“省管縣財政體制”、三輪放權實施進行后，吉林省縣以下經濟得到了有力的政策支持，發展潛力得到提升，增長速度明顯加快。
　　此次在梅河口市、公主嶺市開展“省管縣”試點，將是吉林省推動縣域體制機制創新的重大突破。
梅河口做強能源、食品、醫藥三大支柱產業（圖為阜康酒精廠區）。
　　“新規劃”開拓發展“新空間”　　2011年，遼寧綏中縣委書記田樹槐在接受采訪時曾表示，自綏中縣2010年被確立為省直管縣后，綏中在水產、畜牧和蔬菜生產上都有了大的突破。
綏中縣的經濟總量有了極大的躍升。
田樹槐介紹說，2011年前9個月，綏中縣的GDP達到87億元，增幅為35%;財政一般預算收入預計達到7.4億元，增幅為73.4%。
隨著省直管縣改革，綏中縣的潛力得到了巨大釋放。
嶺城鳥瞰（攝影于澤江）。
　　綜合省外“省管縣”的發展前景，吉林省委財經辦認為，本次吉林省直管縣試點的成功推進，會給試點縣市未來發展帶來新契機，新的發展規劃將不斷開拓新的空間。
　　“將梅河口市和公主嶺市作為改革試點探索‘省管縣’體制的改革，是深化擴權強縣改革的有益嘗試，對推動吉林省生產力布局調整、培育新的經濟增長點具有重要意義。
”吉林省委常委、常務副省長馬俊清表示。
　　今年5月23日，梅河口市委書記龐慶波在一份工作情況報告中表示，2012年梅河口全口徑財政收入26.4億元，排全省第2位;地方級財政收入15.6億元，排全省第2位。
2011年經濟綜合發展水平列全省第3位。
　　近年來公主嶺市城市發展水平持續躍升，縣域綜合發展指數排名從2008年全省第9名、2009年全省第7名、2010年全省第5名、2011年全省第4名，到2012年躍居全省第2名;2012年公主嶺市財政收入位居全省第6名。
如今，公主嶺市農業現代化已走在全省前列，工業水平位居全省前三位。
　　據省委財經辦主任郭慶海介紹，之所以選擇梅河口市和公主嶺市作為省直管縣的試點，是由于兩市的經濟總量和相關指標符合要求。
此次省直管縣試點的成功推進，會給試點縣市未來發展帶來“四點好處”，新的發展規劃將不斷開拓新的空間。
　　郭慶海認為，改革最明顯的好處是提高了政府的工作效率。
“改革的核心是放權，特別是重要的生產要素上，在‘市管縣’階段行政審批效率也較低，在下放行政權限后，辦事效率會有效提高。
”郭慶海說，“企業的審批效率也會大大提高。
”　　此外，在財政體系方面，隨著“擴權強縣”改革實施，可增加地方財力，加快社會事業發展，中央惠農政策資金配套也得到更多保障。
在中央政策落實過程中存在的資金配套難等問題，隨著縣域經濟的壯大，也迎刃而解。
　　也有專家認為，成為“省管縣”后，試點市的政策環境會更加寬松，有利于加快民營企業的發展。
而對于老百姓而言，社會公共服務體系將更加完善，教育、醫療水平等將進一步完善，低保、醫保等保障體系也會全方位提升。
　　“利益格局”的再調整　　專家認為，此次梅河口、公主嶺作為“省直管縣”試點，背后實質上是地方利益格局的一次新調整，結合其他省的試點推行工作相關經驗，在調整過程中可能衍生出一些問題。
梅河口四通八達的路網建設。
　　有專家表示，在推行省直管縣時遇到的最大阻礙仍在于“放權”。
一些試點市的前例說明，原直管市實質性權力的下放力度不夠;有時即使下放了權限，也多是審批次數少、甚至是“零審批”的權限，導致改革的阻力增大。
郭慶海表示，在放權問題上，必須貫徹“一放到底”原則，任何部門都不能拖延改革的進行。
嶺城鳥瞰（攝影于澤江）。
　　“省直管縣”面臨的第二個重要問題則是試點市要做好與省直相關部門的對接工作，理順管理層次關系，規范運行程序，進一步提升推進速度。
“要落實好擴權強縣試點的具體工作，最核心的兩個字就是‘對接’。
”馬俊清說，“省內相關部門，要用改革的思路去放權和對接。
從現在開始，省委省政府的各個部門要積極主動做好對接工作。
按‘政策給到位，服務做到位’的要求，主動提供服務。
”　　馬俊清還強調，要制定更優惠的政策去支持梅河口市和公主嶺市的發展，進一步提高服務質量水平。
并且，作為原直管市，通化市和四平市要以“嫁女兒”的心態對待試點市，既要放，又要支持。
“今后會有更多的女兒要嫁出去，這是體制的新探索。
”　　馬俊清說，吉林省目前主要的矛盾還是工業化、城鎮化、農業現代化相對落后，要想真正樹立起兩個標桿，必須依靠工業化的快速發展，按照新興城鎮化、農業現代化的標準闖出一條路。
　　結合其他省試點縣的經驗，相關人士認為，改革與現行行政管理體制也存在矛盾。
一方面，每一項行政審批權限背后都與國家的法律法規以及各部委的政策文件相關，若國家層面不進行突破，進一步改革的難度較大;另一方面，要加強垂直管理部門的工作靈活性，與試點市加強溝通。
　　此外，應加強行政審批權下放與行政資源配置的緊密結合。
比如在放權改革中，要求公安廳下放車輛年審權限，但由于一些試點市不具備相應條件，最終不得將權限保留在省里。
一些試點市的自身素質與執行新政策所需要的能力也存在一些差距。
　　“上下互動”加快“省管縣”深入發展　　“省管縣”體制減少了行政審批環節、擴大了試點市政府經濟社會管理權限，有效促進了縣域經濟社會加快發展，省直管縣試點先行縣市取得的發展成就有目共睹。
但由于“省管縣”體制改革，不僅涉及行政管理手段的改革，也關系到行政權力的再分配問題，可謂牽一發而動全身。
縣市利益格局調整過程中產生的各種矛盾，以及有待完備的改革配套措施仍然制約著“省管縣”的深入探索，如何破題成為各級政府迫切關注的問題。
梅河口宏偉壯麗的梅河大橋。
　　財政部財政科學研究所副所長白景明在此前接受新華社記者采訪時表示，雖然對于“省直管縣”存在爭論，但‘省直管縣’并沒有改變現有的行政級別，從學術上講‘省直管縣’不會削弱市的權力。
”他認為各市、縣介紹和省直各有關部門要統一思想認識，加強調查研究，密切關注改革的進展情況，不斷完善改革措施，及時解決改革過程中出現的問題，認真抓好各項工作的銜接和落實。
公主嶺收糧。
　　“‘省管縣’改革不是一個部門的改革，而是政府行政體制改革中的一個部分，那就需要行政體制改革中的其他部分協調配合，實現部門間的協調改革。
”財政部財政科學研究所副研究員李全說。
　　如何完善“省管縣”體制改革，相關專家給出以下兩點建議：　　一是要充分明確各級政府之間權限。
由于各級政府之間權限不明確造成了政府之間對接協調的困難，必須明確省、市、縣之間的權限和義務，做到權責明確，進一步厘清省縣和市縣之間的關系。
同時應該看到，許多權限下放涉及到中央政府和地方政府之間的關系，僅靠基層政府是很難完全理清，中央也要做出相應調整。
因此，需要“上下互動”來進一步推動“省管縣”行政體制改革，更好發揮縣級政府在統籌城鄉發展的積極作用。
　　“要清理各項規章政策，對事權、支出責任有一個清晰的梳理，對管理進行細化。
要依法界定權限問題，合理界定政府間事權財權，明確省級單位與縣級單位各自的權限和關系。
”白景明說，“必須明晰中央和地方政府提供基本公共服務的職責重點，事權和責任先理清，然后依據效率的原則，明晰以哪一級政府為主負責，明確支出責任，逐步推進改革。
清理各項規章政策，細化管理，處理好中央與地方的關系，為推進基本公共服務均等化提供體制保障。
”　　二是要加強對下放權力的監督。
雖然“省管縣”改革的實施有助于規避“市管縣”行政體系面臨的行管層次增加，財政資金截流，政策歪曲變形等諸多問題，但隨著省一級權力下放到縣，縣一級權力擴大，如何避免權力擴大帶來監督的盲區或削弱，保證權力得到有效制約和監督成為關系“省管縣”改革成敗的前提條件之一。
　　“一放就亂，一統就死”是改革中經常遇到的問題，要避免“一放就亂”現象的出現，必須加強對下放權力的監督，從源頭上杜絕濫用權力的現象。
在權力下放的同時，要提高權力行使的透明度，充分發揮群眾對政府行政行為的監督職能;處理好政府和市場的關系，進一步轉變政府職能，將市場能夠辦好的事情交給市場來辦。
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